沈迟:新型城镇化、小城镇和新农村建设

沈迟院长认为,小城镇不是独立的存在,是在新型城镇化背景下、在农村的土壤上成长起来的,因此他从四个方面进行了交流分享。

 

  • 第一,沈迟院长认为,小城镇发展不能脱离新型城镇化的背景,不能离开新型城镇化“以人为核心”的背景。
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  • 第二是小城镇化问题,针对一些关于城镇化是否走过头的疑惑,沈迟认为城镇化是解决三农问题的重要途径,不减少农民是不可能富裕农民的。
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  • 第三是小城镇虽然不是城镇化的主力军,但是小城镇面广量多,是新型城镇化的重要载体。
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  • 第四就是关于新农村的几点认识。浙江特色小城镇实质上就是在新农村建设的基础上发展起来的。

 

新型城镇化的核心是以人为本,解决大量农业转移人口融入城市社会,促进农民工市民化,新老市民共享良好的基础设施、健全的公共服务、优美的环境。这其中有大量工作,无论是大中小城市,还是小城镇都需要做的。

 

新型城镇化有23项指标,不仅有城镇化率指标,还增加了基本公共服务、基础设施、资源环境等指标,综合起来才是评价一个地区新型城镇化是否健康的指标。

 

同时,中央农村工作会议上还提出了“三个一亿人”的问题,即农业转移人口落户城镇达一亿人,城镇棚户区和城中村改造达一亿人,中西部地区新型城镇化达一亿人,这一目标,也体现在了国家新型城镇化规划中。

 

由于中国人口众多,动辄以亿为单位,因此,坚持中国特色城镇化。

 

首先要始终坚持以人为本。合理引导人口流动,有序推进农村转移人口市民化,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,不断提高人口素质,促进人的全面发展和社会公平正义,使全体居民共享现代化发展成果。

 

新型城镇化要求有序和稳步推进,不是一场运动,因此要有产业支撑,农民有就业,有收入,逐步推进公共基础服务设施建设。

 

其次要坚持“四化同步”。中国的城镇化不是独立的,工业化仍是主动力,农业现代化是主支撑,信息化是融合剂,城镇化、工业化、信息化、农业现代化是相互关联,同步发展的,是中国实现现代化建设的核心内容,彼此相辅相成。

 

第三是坚持优化布局,与地方资源承载力相匹配。科学规划城市群,严控城市规模,优化城市内部空间。

 

第四要坚持生态文明,全面融入城镇化进程。绿色发展,循环发展,低碳发展,节约集约利用土地,强化环境保护和生态修复,减少对自然的干预,推动绿色生产生活方式以及城市建设运营的管理模式。

 

第五要坚持文化传承。用不同地区文化资源禀赋体现区域差异性,提倡形态的多样性,防止千城一面,延续历史记忆,才能有特色。

 

新型城镇化提出了五大任务

 

一是有序推进农业转移人口市民化。这其中的第一个要求就是符合条件的农业转移人口落户城镇。第二个要求是转移的农业人口要想有城镇的基本公共服务。第三个要求是体制机制上要有改革,建立健全农业转移人口市民化推进机制。

 

转移人口大致有失地农民、流动人口、在地农民三类,其市民化的路径可分为被动城镇化和主动城镇化两类。被动城镇化以拆迁为主,主动城镇化是自主选择进入城市的城镇化过程,这需要满足三个条件,即“进得来,住得下,过得好”。

 

二是优化城镇化布局形态。国家两横三纵布局主要是自然条件决定。

 

宏观上,三大城市群基础之上的中西部和东北有条件的地区仍然需要依靠市场力量和国家的规划引导,逐步发展形成若干城市群,成为带动中西部和东北发展的重要增长极,推动国土空间均衡发展。

 

中观上,要根据自然条件科学设置开发强度,划定城市开发边界。

 

微观上,要尊重自然顺应自然融入自然,搞好治理。

 

小城镇属于微观层面,建设过程中既要融入现代元素,又要保护和弘扬优秀传统,延续历史文脉,融入让群众生活更舒适的理念。

 

国家对城市群的要求是,优化提升东部城市群,培育发展中西部地区城市群,建立城市群发展协调机制,促进各类城市协调发展。从国家发展理念中,小城镇从未被遗漏,但受经济发展阶段影响,一段时间内小城镇的发展仍然被冷落了。

 

三是提高城市发展的可持续能力。其核心是产业的就业支撑,优化城市空间结构和管理格局,提升城市基本公共服务水平,提高城市规划建设水平,推动绿色城市、人文城市、智慧城市等新型城市建设,加强和创新城市社会治理。

 

四是推动城乡发展一体化。完善城乡一体化发展体制机制,加快农业现代化进程和新农村建设,破除城乡二元结构,形成新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程,共同分享现代化成果。这其中需要做四件事,第一是加快构建新型农业经营体系,第二是赋予农民更多的财产权,第三是促进城乡要素平等交换,公共资源均衡配置,第四是完善城镇化健康发展的体制机制。

 

五是改革完善城镇化发展的体制机制。新型城镇化规划对完善发展体制机制提出了五个方面要求,第一是推进户籍制度管理,第二是深化土地制度改革,第三是创新城镇化资金的保障机制,第四是健全城镇住房制度,第五是强化生态环境保护机制。

 

关于城镇化,沈迟认为它并不是农村的敌人,不是农业现代化的敌人,而是解决三农问题的重要途径。城镇在增加,农村在减少,这是不可阻挡的发展潮流。村庄减少的根本原因在人的流出,这也产生了大量留守儿童和留守老人问题。

 

关于小城镇,沈迟认为它是城镇化的重要载体,并重点交流了小城镇的发展现状、小城镇的特色化、小城镇规划建设中应注意的几个问题三个方面。

 

在80年代,国家城镇建设方针是“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城镇”,彼时提出这样的方针有几个特殊考虑:

 

一是国家经济体制改革是从农村包围城市,二是当时农村集体经济非常活跃,乡镇企业总量接近工业总量的一半,三是当时没有土地法,乡镇企业获取土地非常便利,发展成本低。

 

90年代,《城市规划法》把建制镇界定为城市,提出“严格控制大城市规模,合理发展中等城市和小城市”,中小城市得到快速发展,成为促进城市化的重要载体。这一阶段小城市的发展也受到经济发展阶段的影响,92年提出搞市场经济,引进外资,出口加工业非常活跃,带动了中小城市发展。

 

党的十六大提出“大中小城市协调发展”,2000年以后,重化工业成为工业的主体,大型企业对现代服务业的需求非常高,因此大多集中在大城市。从目前城市结构体系来看,未来中小城市发展潜力仍然巨大,其建设发展会直接影响城市化进程和经济社会协调发展。

 

我国小城镇目前的特点

 

一是高度分化,东南沿海部分小城镇已经发展成为小城市,面临着城市管理体制的束缚和产业转型升级的挑战;中部绝大部分小城镇缺乏产业支撑,无法吸纳农村劳动力就业,而西部和东北地区部分小城镇正在萎缩,以往十年发展起来的资源型强镇,由于资源价格高启导致收入暴涨,房地产畸形,空城鬼城频出,还有过度福利化问题,正在苦苦挣扎。

 

二是小城镇规模在不断扩大,经济实力不断增强,一些镇的财政收入超过了部分地方县市水平,成为中国经济增长最具活力的部分。

 

三是小城镇吸纳了大量农村就业,全国小城镇吸纳就业总量已经接近50%,仅工业就吸纳了全国31%的就业。

 

四是小城镇在促进农民增收上发挥了重要作用。务工收入是农民收入最主要的部分,小城镇通过为农民提供非农就业,为农民增收和改善生活做出了重要贡献。

 

五是小城镇是农村公共服务的中心。

 

六是大城市周边小城镇成为流动人口集聚的主要区域,也是消费的主要区域。

 

七是小城镇发展水平和区域分布极不均衡。全国千强镇中,东部沿海占据了半壁江山。

 

八是小城镇改革为消除不利于城镇化的体制机制障碍积累了政策储备。包括户籍制度、PPP模式、多元投资体制、土地制度、财政体制、社保制度、规划衔接协调及区域发展整合等方面。

 

关于小城镇的作用,沈迟认为,它是城镇体系中承上启下的连接点,是区域一体化的重要支点,是中心城市的互补功能、重要腹地和公共服务的载体。

 

特色小镇解读

 

关于特色小镇,沈迟以浙江为例进行了解读。浙江将面积3平方公里左右,产业、文化、旅游功能叠加,以新的理念、新的体制机制、新的载体推进产业集聚、创新和升级的一个特定区域定义为特色小镇。

 

特色小镇规划首先是概念策划,其核心是产业和业态;其实是空间规划,其核心是产业与空间的耦合;第三是项目计划,落地性要强;第四是资金策划,迎合市场。

 

这是一种典型的目标导向的规划,是在特色小镇目标指引下,在不同空间载体进行的规划实施路径的探索。产业引领下的空间功能组织有别于传统的城镇规划,关键在于强调产业的核心地位,也区别于传统的产业园区,关键在于实现产业、城镇、人一剂文化的融合。

 

特色小镇的发展策略和规划理念主要是引领产业园区转型升级,包括产业现状分析、发展趋势、相关规划分析、现状产业筛选等,并引入创新产业形成主导产业。

 

功能要复合化,要有社会功能、旅游功能、文化功能。空间上要梳理格局,形成产业与空间的耦合。环境修复,提升风貌特色,包括景观风貌,重要街道改造等。沈迟随后分享了西湖茶镇、云栖小镇等案例。

 

沈迟认为,特色化是小城镇发展的命脉。

 

首先,小城镇是培育新经济的载体,特色小镇不同于产业园区和风景园区,它是一块全新的适合创新的载体。特色小镇强调小而精,实质上是一个创业创新的生态群落,创新是特色小镇适应市场的需求。同时也是跨界融合的典范,形成了开放共享的众创空间。

 

其次,特色小镇是新旧动能转换的空间,传统的融资模式急需转型,地方政府公司化的形象急需转变,特色小镇就是很有作为的空间。

 

第三,特色小镇是新型城镇化的新动力,浙江特色小镇是浙江新的经济业态,新的商业模式和创业模式,也是浙江产业转型升级、传统与新型产业融合、新经济与新型城镇化融合发展的新载体、新抓手和新动力。创新带动创业,以创业促就业,以就业促进城镇化是新型城镇化的新动能。

 

第四,特色小镇的建设要有新思路新制度。制度供给不能老而僵,必须在探索中实践,在创新中完善,在改革中试验。关于特色小镇的定位,浙江是将其作为综合改革试验区,凡是国家的改革试点,特色小镇优先上报,凡是国家和省里先行先试试点,特色小镇优先实施,凡是符合法律要求的改革,允许特色小镇先行突破,这实质上是浙江在政策上对特色小镇的支持。

 

第五,特色小镇是一种新的运行机制。这不是靠政府扶持,而是实行企业主体,摒弃先拿牌子,政府投资,招商引资这些传统的做法,并且特色小镇的选址要在有一定市场的地方,不能凭空规划。当前特色小镇更多的是追认,是做出来的,而不是政府先给帽子再做起来的。

 

第六,特色小镇要用创建制代替审批制,转变政策扶持方式,从事先给予转为时候结算,先做出来才给支持。

 

第七,特色小镇是新的发展平台。浙江的特色小镇不是一个行政概念,其他地区以县城或镇为单位,也是可行的,要根据自身特色决定。特色小镇应该是政府引导,企业主导,市场运作。

 

小城镇规划中应当注意的问题

 

此外,沈迟还提出了小城镇规划中应当注意的一些问题。

 

第一个是小城镇产业发展的挑战,农村劳动力等优势正在逐步消失。

 

第二个是整个社会的成本在上升,产能过剩。在这样的情况下,小城镇的产业选择面临新的挑战。既不能是大城市淘汰的东西,又要在新兴产业中同大城市有所竞争,哪些能够争到。同时市场的变化使得中西部地区无法复制东部地区的发展模式。

 

第三个是发展目标的问题,目标不是越高越好,这不仅是针对小城市,大中城市也一样。城镇化有客观规律,一个地区的城镇化水平受两个因素的影响,一个是资源环境禀赋,一个是经济发展水平这两个因素匹配出来,自然会有相应的城镇化水平,而不是人为的为城镇化水平定一个目标。

 

目前部分地区还存在拔苗助长的情况。沈迟认为,小城镇规划必须坚持市场在资源配置中起决定作用,使城镇化成为顺势而为的事。小城镇建设一定不能克隆大城市的模式。

 

第四个是生态,并非越绿越好,生态并非就是“绿”,不能用园林城市代替生态城市,并且在生态营造上要尽量使用本地树种。

 

第五个是新型城镇化不等于造新城,运动式的新城建设一定会造成很多烂尾收场,相反渐进式、参与式的旧城改造实际上效果也非常明显。

 

第六个是学习外国不等于求洋,不要盲目照搬国外的建筑和风格,要对自身的特色充满自信。

 

第七个是小城镇建设要量力而行,光靠财政资金是行不通的,不仅不可持续,还有巨大的风险。远景蓝图不能当做近期行动纲领,公共设施布局过于超前,形成城市空间布局长期不合理也是不可行的,要结合规划项目和发展预期编制可操作性强的项目库,近中远期相结合。

 

第八个是因地制宜,避免一哄而上,要明确自身发展阶段,防止大跃进,要注重特色产业发展,防止千城一面,要注重集约化原则,不要另起炉灶,要在小空间里做出大文章。

 

第九个是坚持产业立镇,产业先行,特色小镇的基础是产业,既有新兴产业,又有传统特色产业,不同地区要根据不同发展阶段、不同地域文化、不同资源禀赋、不同市场要求,确定自身发展重点。

 

第十个是坚持企业主体,是特色小镇建设的主角,专业设计、专家规划、企业选择,政府要顺势而为,尊重市场,不包打天下。

 

第十一个是人文环境是永恒的主题。产业变化快,但人文环境不会变,留住人,就留住了希望。

 

沈迟引用联合国亚太经济与社会编委会在乡村中心规划指南中的话,“就城镇而言,对于整个地区来说并没有放之四海而皆准的解决方案,最多只能给出解决具体问题的方向和程序,并不存在通行的标准和规则,即使有,也应小心对待,使之因地制宜”。

 

最后,沈迟分享了对新农村的几点认识。他提出,新农村一定要有新干部和新村民,农村搞得好不好,带头人是关键。

 

建设新农村,也要分地区,而不是全国一个模式。此外,农村就要像农村,不用向城市看齐。做新农村规划,一定要有保留价值的村庄,有记忆的村庄,老房就是最有记忆的农村印记。

 

当然,沈迟认为新农村也可以很时尚,农村民宿也可以做的很高档。新农村建设要以农村自身为主体,尊重集体意愿,不要包办代替。

 

总结

 

总结来讲:

 

第一,新型城镇化是经济发展转型带来的城镇化;

 

第二,新型城镇化更加关注人的城镇化;

 

第三新的发展阶段,小城镇要扮演更为重要的角色;

 

第四,要改变行政资源过度向大城市配置的导向,为小城镇创造平等发展空间;

 

第五,在当前大城市负债严重的情况下,小城镇的健康发展是全国新一轮健康城镇化的重要增量;

 

第六,除了经济发展,公共服务是小城镇凝聚力的关键。

 

最后,沈迟说,城镇的发展不能代替美丽乡村建设,城市群作为主体,其中既有大城市,也有中小城市,还有小城镇,因此新型城镇化不仅仅是要将城市建设的更美好,而是追求城乡一体化发展,将小城镇、农村建设的更好。 

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