乡村规划的国际经验与实践

城乡关系历来是城市化和工业化中的关注点,也是实现城乡均衡发展的难点。在城市化与工业化的起步及上升阶段,城乡之间的差距不可避免,一定时期内还会持续扩大。因此,多数发达国家在工业化中期阶段采取了大规模的工业反哺农业政策。目前发达国家的乡村规划体系较为完善,但大多也经历了从被忽视、被边缘化,到被重视、被重新认识的过程。


中国在2008年《城乡规划法》颁布实施以前,城乡实行的是有差别的规划编制体系,重城市、轻乡村,二元格局明显。现行的城市和土地利用规划体系已经将乡村地区的土地利用和土地整理等内容纳入规划范围,但全面、系统的乡村规划体系尚未形成,也缺乏有效的法律、管理机制和法规、权威的界定。


1 乡村规划概念的界定


由于历史和管理等方面的原因,当前中国乡村规划领域在很多概念、内容和责任方面界定不清,规划对象以乡村建设活动和建设用地规划为主。国际上较为成熟的乡村规划体系以实现“空间全覆盖”为主要特征。例如,日本的乡村规划包含社会经济计划和物质环境规划,实现了生活、生产和景观的一体化(图1)。


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图1 日本乡村规划框架及其制约因素


“乡村规划”应当是与“城镇规划”相对应的规划体系,具有两个特征:(1)规划对象的区域性,强调乡村的区域特征,即包含乡村地区的全部地域;(2)规划内容的全面性,强调生活、生产和生态的一体化规划。


2 法规建设与政策支持:城乡地位的平等


中国乡村规划起步较晚,法律法规的建设还不成熟,乡村被当作城市的附庸,城乡二元对立的观念根深蒂固。而欧洲国家从行政上保证了城乡地位的平等,并利用政策和法规进一步将城乡平等体现在规划体系中。


行政级别方面,德国的乡村地区与其附近的城市地区是平级关系;法国不存在“城市”与“乡村”的行政建制之分;英国行政建制上有城乡区分,但城乡互不隶属(图2)。规划体系方面,欧洲各国城乡关系的行政平等也得到了延伸,并体现在了法律法规和政策的建设上。


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图2 英国规划政策系统(2010年)


在中国,各地方采用“省—市乡”的层级体系,乡村地区隶属于上级市县并受其管辖。地位差异使得乡村地区的发展通常围绕城市进行规划,难免与其自身的发展需求相脱节。


3 土地综合整治:土地集中


土地整治是最能直接体现乡村规划的手段。农业现代化的根本是机械化和规模化生产,分散的土地显然不利于实现现代化的目标,因此土地综合整治首先是对土地进行集中,统一产权,划分成适于生产的最佳规模。欧洲各国的土地整治通常会伴随着产业调整、生产力重新布局或基础设施提升,进行村庄的整体更新。


在德国,多个州都进行了土地整治,如黑森州(图3)和巴伐利亚州,尤其是巴伐利亚州通过卓有成效的土地整治和村庄更新,从农业大区发展成为制造业和服务业高度发达的地区。法国政府在1950年代中期开展了大规模的“领土整治”工作,推进土地集中,实现规模经营,同时不惜花重金推动农业机械化和现代化,大力推进基础设施的建设。


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图3 从一个小农庄到一个具有吸引力的居住地的演变(黑森州)


现代意义的土地综合整治在中国开展较晚,当前的土地整治主要集中在耕地数量的保有和增加,而更加精细化的工作着力较少(如土地确权和将耕地按照适合耕作的规模进行重新划分)。


4 兼顾乡村保护和乡村发展利益


乡村保护的立足点应当是乡村自身利益,过度的城市化发展或者过度的生态保护,都无法真正让乡村实现“可持续发展”。良好的发展模式,应当谋取乡村发展与生态保护之间的平衡,挖掘乡村自身的文化和生态潜力,寻找适宜的产业发展模式。


英国乡村保护和农业发展的总原则是任何发展必须有利于农村经济的发展,并且能够维护或强化生态自然环境的质量(图4);美国的乡村保护与节能环保和生态农业等相结合,以促进乡村地区的可持续发展;德国同样通过划分全国生态结构类型的方式平衡保护和发展(图5)。


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图4 英国保护区划分


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图5 德国结构性脆弱地区的类型与分布


中国当前需要强调的是基础设施建设和产业结构调整相配合。同时要注意在新农村建设中避免过度重视土地硬化和建筑化,防止破坏原有乡村风貌。


5 公众参与和自下而上的规划


公众参与是通过一系列正规或非正规的程序直接使公众介入决策。当前,规划逐渐从“自上而下”向“自下而上”转变,从物质规划向人本规划转变,更多考虑社区居民的需求和意愿。乡村规划的重点在乡村地区,其关注对象主要是农民、农业和农村的发展,其特点是与土地结合紧密。


德国在村庄更新过程中,村民参与贯穿各个环节,对项目完成具有决定性作用;日本造村运动中的公众参与更为彻底,各项建设和规划从发起到实施几乎都由村民自发进行。


目前中国的规划制定依然是政府主导的“自上而下”型,公众参与大多流于形式。在当前简政放权的大背景下,应当将更多的权利下放到农民手中,让其决定自身的发展并予以科学的指导和配合。


6 小结


综观发达国家的乡村规划实践,可以总结出以下几条经验:


(1)强调乡村规划体系的“空间全覆盖”;

(2)基于城乡平等的乡村规划法律法规和政策;

(3)以土地集中为基础的乡村土地综合整治;

(4)兼顾乡村发展和乡村环境保护;

(5)鼓励公众参与和自主规划。

 

作者:贺贤华,北京大学城市与环境学院,硕士研究生。hexianhua1989@163.com

毛熙彦,北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心,博士研究生

贺灿飞,北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心,教授

 
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