关于特色小(城)镇和小城镇发展的几点思考

特色小(城)镇发展进程

 

2016年,特色小镇规划建设的浪潮从发源地浙江省席卷全国,成为全国城镇规划建设界的热门事件。

 

从特色小镇大事件梳理可以看出(见图1),2014-2015年,浙江省特色小镇建设是促进全省创新发展的一项发展战略。2015年5月习近平总书记浙江考察, 9月中财办刘鹤一行赴浙江调研特色小镇,年底习总书记在中央经济工作会议上对特色小镇工作的肯定等,为2016年特色小镇成为国家政策奠定基础。2016年7月,国家住房城乡建设部、发展改革委和财政部下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》, 8月住房建设部发布《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》, 10月发展改革委发布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》,住房城乡建设部随后公布第一批中国特色小镇名单。国家部委陆续颁布的一系列特色小(城)镇政策,使得全国各地建设特色小镇的热情不断高涨。2016年6月份以来,福建、河北、山东省人民政府先后颁布了关于开展特色小(城)镇规划建设的指导意见或创建特色小镇实施方案,广东、河北、山东、贵州、新疆省均表示2020年创建100个左右的特色小镇或小城镇,江苏则创建100个左右特色鲜明的“特色小镇”和100个左右富有活力的重点中心镇,此外,天津、广州、南京等城市也提出了创建特色小城镇的目标和计划。除了政府部门外,企业界、新媒体、学术界等都对特色小镇表示了极大的热情和关注,特色小镇百度搜索词条达到 228万条。
 

 图1 特色小镇大事件梳理

 

2016年11月12-13日,笔者参加了中国城市规划学会小城镇规划学术委员会以《新常态下特色小城镇规划、建设和管理》为主题的规划年会,聆听到来自浙江地方、国家部委、专家学者们对特色小镇规划建设的介绍和研究,考察了德清县莫干山镇、乾元镇、漯舍镇,杭州市云栖小镇和梦想小镇。在此基础上,对特色小(城)镇和小城镇发展进行了一些研究和思考。

 

为什么会出现特色小(城)镇?

 

浙江省特色小镇是指相对独立于市区,具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台,区别于行政区划单元和产业园区[2]。国家发改委《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》分别给出了特色小镇和特色小城镇的概念。特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元,特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。不管是哪一种形态,立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”,打造创新创业发展平台和新型城镇化有效载体,促进经济转型升级,推动新型城镇化和新农村建设,是特色小(城)镇上升为国家政策的主要目标。挖掘浙江省特色小镇兴起背后的原因,是能否推广特色小镇发展经验的关键。

 

(1)特色小镇是工业化后期城镇空间布局的新模式

 

浙江省和国家部委文件都用空间平台或创新创业平台来界定特色小镇,但是不可否认,空间实体意义上的特色小镇是产业与城镇空间布局的一种类型。在本质上,特色小镇是进入工业化后期城镇化空间发展的新模式。

 

约翰?弗里德曼指出,工业化进入成熟阶段城镇化空间演化进入集中的分散阶段。这一阶段规模较大的次级中心逐渐增多,扩散效应在某些中心开始占据优势地位,整个区域形成大小不等的城市区域[3]。洛杉矶学派的后现代城市理论进一步用“基诺资本主义”(Keno [4] Capitalism)来概括这种分散化和均质化的空间模式。代表人物蒂厄和弗拉斯提指出,信息时代的城市化进程表现为一个均质的栅格,每一个地方拥有同样的发展机会,资本可以落在任意一个地块上而忽视到附近具有同等条件的地块。早期的城市产业聚集被地域不相邻、功能独立的随机拼贴而替代。经过相当长的时间这些相互隔离的地块有可能与其它开发地块有关系,呈现传统的城市景观。可是这种聚集并没有功能上的必然联系,只要仍然有发展空间,栅格就会朝任何方向无限制扩展[5]。在现代城市中,中心带动腹地发展是城市空间拓展主要驱动力,城市密度和多样性从中心向外围以同心圆方式不断衰减。在后大都市时代,传统城市的集聚动力发生变化,分裂与离心成为城市空间拓展的主要动力,城市从单中心变为多中心布局模式[6]。
 图2 基诺资本主义:后现代城市主义地理格局

 

2015年底浙江省城镇化水平为65.8% ,全年人均GDP为77644元,三次产业比重为4.3:45.9:49.8 [7],全省处于工业化后期向后工业化时期迈进的门槛阶段[8] 。浙江省特色小镇的兴起,标志着杭州等大都市地区在全球化与信息化背景下,空间发展正逐渐从传统的集聚阶段演化到分散与集聚相均衡的阶段。在网络化快速交通体系的支撑下,大都市区地区的边缘与中心具有均等的发展机会,传统的城市边缘地区同样可以成为全球化资本的落脚空间,从而涌现出杭州梦想小镇、云栖小镇等都市区边缘的新城镇空间。

 

(2)特色小镇是我国城市群规划建设持续推进的成果

 

2005年以来,国家连续在三个五年规划中把城市群建设作为城镇化发展的重要任务。“十一五”规划首次提出把城市群作为推进城镇化的主体形态,形成以若干城市群为主体,其他城市和小城镇点状分布,永久耕地和生态功能区相间隔,高效协调可持续的城镇化空间格局。城市群上升到国家战略层面,既是对学术界从1980年代以来持续进行城镇密集地区研究的认可,也是对已形成城市群的京津冀、长三角、珠三角等地发展经验的总结。“十二五”规划提出了城市群规划建设的要求,即“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局,缓解特大城市中心城区压力,强化中小城市产业功能,增强小城镇公共服务和居住功能,推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展”。“十三五”规划中,城市群政策强调了“加快城市群建设发展”,提出“建立健全城市群发展协调机制,推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动,实现城市群一体化高效发展”。三次五年规划中城市群政策演变,反映出我国城市群发展从规划到建设、从蓝图向实施的转型。

 

在地方实施层面,城市群规划与建设成效显著。以珠三角为例,1994-2014年广东省先后编制了4版珠三角城市群,20多年来珠三角规划在公共领域的实施成效显著。珠三角一体化高速公路网络基本成型;广珠轻轨、广佛地铁已经通车,广佛城际、穗莞深城际等区域轨道干线正在建设;珠三角绿道网络建设成为国内绿道建设的典范;广佛肇、深莞惠、珠中江之间分别签署了环境联防联治合作框架协议,跨市联合治污工作收效良好[9]。浙江省在1996和2010两版省域城镇体系规划中都确定了以都市区等为核心的城镇化空间格局,把都市区作为带动全省率先发展、转型发展的重要地区,也是全省加快创新体系、文化服务体系和综合交通枢纽建设的重点地区[10]。杭州都市区规划纲要中,围绕“协调规划”重点提出“七共”策略,即交通共网、产业共兴、设施共建、社会共享、环境共保、边界共融、机制共创,推逬杭州与周边县市整合提升发展优势,实现一体化共嬴发展 。目前,杭州市在都市区范围内统筹进行高端产业布局卓有成效,通勤设施建设不断推进,以地铁、高铁、轻轨、高速、市区交通体系构成的内畅外联的综合交通网络正在形成。

 

以一体化发展为核心的城市群与都市区建设,尤其是基础设施、交通设施网络的一体化进程,缩短了大都市区城市中心与周边地区的时间距离,改善了外围城镇及乡村地区的投资环境。与大城市中心区相比,特色小(城)镇同样处在网络化的交通体系之中,没有大城市中心区的雾霾和拥堵,却具有更低的土地成本和更加亲近自然的生态环境,对于初创期的创新型产业,是很有吸引力的区位选择。

 

(3)特色小镇是浙江省块状经济转型升级的战略选择

 

众所周知,依托“块状经济”支撑产业和城镇发展,是浙江经济的显著特点。过去20多年里,浙江省中小企业形成了近500个工业产值在5亿元以上的产业集群。“块状经济”造就了发达的县域经济,目前全省县域工业企业单位数和工业增加值均占全省的60%以上[12]。由于传统“块状经济”存在着出产业集群低端、空间分散、技术创新能力低等问题,目前浙江省不断促进“块状经济”向技术密集、资本密集、人才密集的高端产业升级,特色小镇就是全省在经济新常态背景下推动块状经济转型升级的战略选择。

 

据浙江省政府政策研究室陈东凌副主任介绍,受国内外经济形势影响,浙江省经济发展面临着固定资产投资大、产业有效投资不足的问题。原浙江省省长李强指出,在新常态下,浙江利用自身的信息经济、块状经济、山水资源、历史人文等独特优势,加快创建一批特色小镇,这不仅符合经济社会发展规律,而且有利于破解经济结构转化和动力转换的现实难题。特色小镇聚焦支撑浙江长远发展的信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备等七大产业,以及茶叶、丝绸、黄酒、中药、木雕、根雕、石刻、文房、青瓷、宝剑等历史经典产业,通过产业结构的高端化推动浙江制造供给能力的提升,通过发展载体的升级推动历史经典产业焕发青春、再创优势[13]。促进传统产业和空间载体升级,是浙江规划建设“特色小镇”的主要目的。此外,在城市与乡村之间建设特色小镇,实现生产、生活、生态融合,符合现代都市人的生产生活追求。因此,浙江省特色小镇建设,既是促进传统块状经济产业转型升级的重要举措,也是破解城乡二元结构、改善人居环境的重要抓手。

 

国家发改委小城镇研究中心乔润令从五个方面分析了浙江特色小镇兴起的原因:一是民营经济发达、市场经济发达、民间资本雄厚;二是小城镇高度发达,三分天下有其二;三是城乡差别较小,省直管县体制下,县镇自主权较大;四是山多水少土地少,自然空间狭小,不适宜发展大城市;五是工业化基本完成,产业转型升级、发展新经济是主角。并指出,由于各地发展阶段、客观条件不同,浙江特色小镇模式和标准不一定适用其他地方[14]。

 

总之,浙江特色小镇的兴起,既符合工业化后期城镇空间演化的普遍规律,又得益于我国城镇群与都市区规划建设的不断推进,更带有深刻的浙江特色。在浙江特色小镇兴起的众多原因中,基于民营经济、市场经济发展起来的块状经济和强县扩权、强镇扩权的行政管理体制,是浙江省区别于其他地区的关键因素。

 

对全国小城镇发展的启示

 

我国小城镇(指县城以外的一般镇,以下同)发展经过1980-1990年代的辉煌,21世纪以来地位总体呈下降趋势。一方面是一般建制镇数量在减少,从2002年的1.84万个下降到2010年的1.68万个;一方面是镇区人口占全国城镇人口的比重在下降,从2002年的27.3%降到2010年的20.1%。下降趋势在2010年后有所缓解,2014年一般建制镇数量为1.77万个,占全国城镇人口比重为20.8%[15]。当前全国形成了创建特色小(城)镇的热潮,国家出台了一系列鼓励特色小(城)镇发展的有利政策。作为城镇体系的重要层级,我国小城镇未来的发展方向值得思考,浙江特色小镇的经验对于全国小城镇发展有以下启示。

 

(1)新一轮发展中我国小城镇发展面临着新机遇

 

当前我国特大城市发展普遍进入工业化后期向后工业化过渡的阶段,人口、产业等要素开始或已经出现向周边地区扩散的趋势。与特大城市相比,小城镇具有更好的亲近山水的自然条件,更加清洁的空气,更能满足人们对绿色生态生活方式的追求。互联网的普及和高速路、轨道网的建设,使小城镇可以摆脱以往交通区位不便的不利因素。在这种条件下,具有优越的山水条件和便捷的交通条件、特色化的产业基础,独特的地域文化特色和旅游资源的小城镇和乡村地区,面临着发展的新机遇。

 

(2)特色小(城)镇应采取差异化的发展道路

 

当前全国小城镇发展面临着分化的格局,沿海与内地、南方与北方、大城市周边与偏远农村地区小城镇在发展阶段、发展水平、发展条件等方面存在明显区别。国家发展改革委发布的《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》给出了几种差异化的类型:大城市周边的重点镇,要加强与城市发展的统筹规划与功能配套,逐步发展成为卫星城;具有特色资源、区位优势的小城镇,要通过规划引导、市场运作,培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承的专业特色镇:远离中心城市的小城镇,要完善基础设施和公共服务,发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇[16]。

 

按照国家2020年培育1000个左右特色小(城)镇的目标,特色小镇占全部建制镇的比例仅有5.6%。因此,除了国家批准的特色小镇外,各省市区应根据本省特征,因地制宜开展特色小镇建设。目前,福建、广东、河北、山东、贵州、新疆、江苏等地纷纷出台了特色小镇建设计划。从图3所示各省市区小城镇人口规模和占城镇人口比重看,不是所有地区都适合大规模推进特色小镇建设。如一些西部省区,人口密度低,建制镇数量少,基础设施分散布局的建设成本高,更适合依托城市和县城来培育创新创业发展空间。
 图3 全国各省市区建制镇人口与规模分布[17]

 

(3)分层分类确定全国小城镇发展目标和发展路径

 

随着我国城镇化发展从规模扩张向质量提升阶段转型,未来小城镇发展分化的格局将进一步加剧。条件较好的小城镇在新形势下会有较大的发展空间,条件一般的小城镇发展会相对稳定,条件较差的小城镇则面临着停滞甚至萎缩的可能。因此,未来全国小城镇发展应采取分层分类的发展路径,不同类型地区应采取更有针对性的发展策略。

 

李兵第等在近期研究中指出,可以按照“富足小城+特色小镇+美丽乡村”确立小城镇的分层发展目标,是值得在实践中推广的小城镇分层模式。富足小城指县城和有条件设市的大镇,特色小镇包括了能够带动现代农业发展的建制镇、为农村特色产业服务的特色镇、有一定产业基础吸纳农民工能力强的工业镇、承接大中城市产业转移的小城镇、有效改善周边农村地区人居环境的中心镇等类型[18]。发展潜力不足、发展停滞甚至衰退的一般镇,可以与乡集镇、中心村同级对待,重点改善现有的居住条件和基础设施,提高宜居建设水平。

 

根据各省市区城镇人口中小城镇比重、城镇化水平和小城镇人口规模分布情况(见图3),依据聚类分析等计量分析基础,把全国31个省、市、区分为5种类型,该分类可为全国各地因地制宜发展小城镇提供参考。

 
 

(4)积极推进以扩权强镇为重点的小城镇体制改革

 

在形成特色小镇的各因素中,浙江省充分赋予县、镇发展自主权的体制机制,在供给侧结构性改革背景下,尤其值得其他地方学习。浙江省自1953年以来一直实行“省管县”的财政体制 ,这在全国其他省、自治区地方中几乎没有。浙江省政府持续对县域放权,推进县域改革,使县这一层级的行政权力与经济社会发展逐渐匹配,同时促进了商会、行业协会等社会组织的发育。浙江省也是最早推行强镇扩权的省份之一,2005年起开始对比较发达的中心镇进行了放权,至今全省扩权中心镇的数量已达200个。浙江省扩权强镇在促进区域经济发展,优化公共服务供给,提高镇政府治理效能方面发挥了重要作用[20]。

 

当前,我国小城镇面临着新一轮发展的重要机遇,应该积极推动促进小城镇发展的体制改革,通过改革赋予小城镇在土地、财政、税收、融资等方面更为普适性的自主权,激发自下而上的发展活力,使小城镇成为经济新常态背景下,促进产业转型升级和城乡统筹发展的重要主体和空间平台。 

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