城市发展 丨 由“建设”步入“管理”

当前,城市的发展重心已逐步从建设过渡到城市管理。与以往的相对粗放管理不一样的是,目前城市管理面临着新形势下的新问题。
 
 

不同发展阶段的城市,面临的城市管理问题不一样,问题根源也各有差别。以交通拥堵为例,表面看是因为车辆增加,道路资源有限,造成了拥堵,实际上却可能与城市规划和产业发展有关系。以北京的八通线为例,这条连接通州和国贸地区的道路,早晚高峰的潮汐交通,堪称一景。

 

究其根源,却源于长期以来通州的产业培育跟不上城市的发展,“职住”严重不平衡。通州的城市发展,主要受国贸商圈的辐射影响,没有形成自身富有竞争力的产业和就业需求,在通州买房居住的多,工作的少。

 

导致人口就业过度依赖主城区,白领们每天在通州居住,在国贸等地工作,才会出现大规模的潮汐交通,拥堵严重。

 

因此,当我们在谈论交通拥堵、人口管理、摊贩乱象等城市表象问题时,背后的根源却与城市的产业培育、规划建设和社区管理等各个环节有千丝万缕的联系。

 

首先,城市规划部门的工作效果,通常可以传导到城市管理的末梢。

 

与城市规划相关的专项规划多达30余项,内容庞杂,部门众多,涉及面广,比如国土、住建、绿地、文保、交通、市政设施、环保等,由不同的部门编制,而不同部门之间利益诉求大不一样。

 

就土地而言,国土规划的要旨在于保护“18亿亩的耕地红线”,住建规划在于明确“城市总规控规的土地性质”,但现实中往往会出现互不匹配的现象,比如在原本的绿地上建了小产权房,或在宅基地上建了工业大院,这样的事情屡见不鲜,土地产权难以明确,带来了城市管理的难题。

 

正是各部门之间缺乏系统的协调机制,才会出现“规划打架”的现象,这些在规划时就埋下的问题和隐患,最终会传导至城市管理的末端。

 

其次,城市建设中也存在部门牵制。

 

以道路重复施工为例,“拉链马路”一直是困扰城市管理的“老大难”。宁波市公布的《2016年度市区城市道路挖掘计划》中,仅一年之内就有533条道路开挖,平均每天有1.5条道路开挖。城市道路反复开挖,不仅浪费公共资源,开膛破肚的施工也影响市民的生活出行,带来安全隐患,还极易造成交通拥堵。道路反复开挖的表象背后,其根源却是部门之间体制机制失调。

 

一般而言,城市基础设施建设的原则是“谁出钱,谁建设;谁管理,谁建设”,市政市容委主要负责市政道路建设;公路局主要负责公路建设;各乡镇主要负责乡镇和村属自建道路;各园区主要负责园区涉及的自建道路;此外,还有部分开发商待建尚未移交市政的道路。一条道路,往往会出现众多的建设主体,这些主体之间缺乏统一的建设时序,多是你方唱罢我又登场,才会导致道路不断被开挖。

 

更有意思的是,一段道路上的不同部件也分别归属各个专业职能部门。例如,路上的园林景观归园林局;路面下的燃气热力管道归市政市容委;供排水管道归水务局等。由于部件的建设主体不同,建设规划的细节和标准也大相径庭,这些道路建成通车后,交通标志、标线、护栏、信号灯等的规格和技术参数不统一,建设投入标准、养护单位的能力水平也不尽相同,道路品质自然千差万别。

 

如果一条道路出现断头路多、交通设施不统一、绿化水平差别大等现象,多数是由于职能部门不一致造成的乱象。“多头管理”的背后,是多个部门的利益纠葛。对道路无序开挖这件事,如果换做企业化的管理思维,一条道路,从建设、管理、维护等各个环节,一个主体负责到底,就会省去许多不必要的麻烦。

 

多个部门管理,不可避免会出现在城市管理的环节,其中最大的问题就是条块分割,责权不明。

 

许多地方的城管执法沿袭“7+1”的条块管理模式,“7”是指市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理7个方面,“1”是“其他事项”。其中的“1”临时性、应急性多,执法范围很宽泛。

 

由于“其他事项”事多压力大,造成执法力量严重不足,“条”只能聘用大量“临时工”“协管员”应急。一般而言,城管协管员、公安协管员、治保巡逻员、保洁协管员、社会保障协管员、文明劝导员等,由于职能的细分,只管自己“分内”事,无法形成“1+1>2”的力量整合。

 

以摊贩管理为例。工商只管理市场上有照的商贩、城管部门只管理街面无照游商,如果一个无照游商从街面跑到小区里边,工商和城管谁都无权管理,放弃执法又会影响执法的权威性,紧追不舍又患得患失,只能疲于应付“猫鼠游击战”。了解其中缘由,就能明白为何城管中“临时工犯错”尤其多,这背后有深刻的体制机制的原因。

 

此外,就城市管理范围而言,也存在条块问题。属地街乡汇集了城管执法任务的70%,城市环境建设管理的标准高,公共安全和社会稳定的要求高,街道社会服务管理工作压力大,但“条线”管理的城管执法体制,导致街镇“责大权小”,对城管执法队伍的统筹指挥、综合协调力度有限,又造成基层城管执法力量严重不足的局面。

 

正是这种“条块分割、多头管理、责权不明、职能交叉、关系不顺”,一些管理领域就会出现“看得见的管不了,管得了的看不见”等问题,存在“多部门参与,无部门负责”状态,形成管理重叠与监督盲区,政令不畅、相互推诿也就不足为奇了。

 

我国的城市发展,已经步入“精细管理”时代了。文明的进步,也呼唤更多人性化的执法和管理,在表象的背后,有深刻的体制机制原因,城市规划、建设、管理的部门众多,职能交叉,需要通过体制机制的创新,重新梳理优化部门职能,才能真正提升管理水平。 

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