建设工程施工安全监督机构面临的问题与对策探讨

近年来,建设工程安全监督机构对施工安全的监督管理力度不断加强,但随着社会经济的不断发展,建设规模的不断加大,安全生产的形势仍然比较严峻。《建设工程安全生产管理条例》于2004年2月1日正式实施,该条例从法规上明确了与工程建设有关各方发的安全责任,建设工程的安全监督工作由此进入了一个新的时期,但同时也面临着不少新的问题。本文通过分析目前存在的问题,对安监机构的建设与改革提出一些方法和建议。

1.努力改进安全监督的方式,充分发挥安监机构的作用,增强依法监管的能力。

一直以来,安监机构通过阶段性的施工安全评价以及施工安全检查等方式对建设工程进行施工安全监督管理,重点监督的是“物的不安全状态”,而对企业的安全生产责任制的监督一般仅停留在对企业安全管理资料的抽查上,真正对“人的不安全行为”监督投入力量相对较少。随着社会经济的不断发展,建设规模不断加大,传统的监督方法已难以适应当前的安全生产形势,安全监督队伍不可能全方位代替施工企业进行安全生产管理。另外,《安全生产法》以及《建设工程安全生产管理条例》也明确规定了安全生产的责任主体是建设、监理、施工等企业,而安监机构是受建设行政主管部门委托对各责任主体的安全行为进行监督的部门。安监机构必须要转变观念,改变自己的监督方式不能“越位、错位和不到位”。

根据建设部的要求,安全监督工作要从重点监督检查企业施工过程实体安全,转变为重点监督检查企业安全责任制的建立和实施状况,以及安全生产法律法规和标准规范的落实和执行情况;要从告知性的检查为主,转变为以随机抽查及巡查为主。要实现这两方面的转变,安监机构必须摆正位置,从思想上完成角色的转变。工作重点要转向监督企业的安全行为上,不能也不应该代替企业的安全员进行工地的安全管理。检查方式要转变为随机抽查及巡查为主,工作要深入细致,检查一个工地,就解决一个工地安全管理和安全设施上的问题。通过平时的抽查,促使企业在施工全过程均通过自主的安全管理行为落实安全生产责任制,提高监督的效果,增强依法监管的能力,使安全生产得到有效的保障。

2.加大对安监机构的投入,建设高素质的监督管理队伍,建立“学习型”的安监机构。

广东省从2003年6月起取消施工安全监督收费,安全监督经费纳入同级财政预算安排支出,由于经费不足,安监机构的建设遇到了较大的困难。全省共有154家安监机构(地市级21家,县区级133家),至今年初实现了财政工资核编的仅有26家(地市级11家,县区级15家),还有83.1%的安监机构的经费问题未得到妥善解决。另一方面,部分已经核编的安监机构,经费也存在着严重的不足。安监机构的工作大部分均在施工现场,车辆和设备的保养使用、安监员再教育等费用均需较大的开支,但财政安排给安监机构的办公经费与一般的行政事业单位相同,过少的办公经费难以保证安监机构正常运行。

另外,安监队伍的建设也存在问题。首先是安监员的数量严重不足,按有关测算一个安监员满负荷运转,每人也只能完成10万平方米的监督任务。但现在我省部分安监机构的安监员监督的在建工程面积已达到40~50万平方米,同时,安监机构还要抽出大量的人力参加各级部门组织的常规性安全检查,安监队伍的力量远远不能满足实际工作的需要。另一方面,安监队伍的素质也需要进一步提高。要做好安全监督工作,必须熟悉土建、电气、机械、消防和法律法规等多方面多学科的知识,因此对安监员的综合素质要求也较高。目前,许多安监机构的专业配置和安监员的知识结构上与安监工作的要求尚有一定的差距。

解决以上问题需要加大对安监机构投入,根据安全监督工作的实际需要制定经费、人员编制等方面的特殊政策。另外,安监机构应通过引进人才使队伍的专业配置合理,通过不断地培训与学习,提高现有安监队伍的整体业务素质,满足安全监督工作的需要。同时要将安监机构建立成一个学习型的组织,使机构内部形成浓郁的学习氛围,完善终身教育体系和机制,形成全员学习、团队学习、组织学习的局面,从而提高整个机构的群体能力。此外,还要高度重视人力资本教育投资,使教育培训处于中心工作地位;全体成员,上至机构的管理层,下至普通的监督员,均要有受教育、学习培训的权利和义务;人人都要有强烈的学习意识,形成学习进步的浓厚气氛,不断学习、善于学习、超前学习。通过学习型安监机构的建立,全员参与、持续改进,提高自身的管理水平和监督能务。

3.安监机构应与各部门协调合作,形成齐抓共管、步调一致的监督管理体制。

安监机构是受建设行政主管部门委托对建设工程进行安全监督的一线队伍,但又是整个安全监督管理体系中的一部分。要想做好一个地区的安全生产工作,仅靠安监机构自身的力量是远远不够的,需要多个有关部门的通力协作。

(1)需要建设行政主管部门配合,加大对施工队伍和从业人员的管理力度,真正实现队伍和从业人员的准入和退出机制。

安监机构对发现重大安全隐患的工程可对其要求停工整改,但对于一些管理体制长期落后的企业或队伍,可能出现的问题是“屡停屡犯”,今天按安监机构的要求整改完毕,过不了几天,同样的问题又再次出现。事实上,目前的确存在为数不少的队伍或个人,对安全管理工作极不重视,其安全工作的目的是为了应付上级的检查。对于这样的队伍和个人,仅靠安监机构的工作,再努力也不一定能避免安全事故的发生。安全生产是动态的,安监员不可能天天蹲在同一个工地,更不可能对工地所有的工作面、隐患点进行监督。

要从根本上解决这个问题,就必须建立和真正实施对队伍和人员的准入和退出机制。通过该机制的有效运行,将不符合安全生产条件的企业或队伍清除出建筑市场。目前,由于准入和退出机制不完善,很多安全管理比较规范、要求严格的企业和队伍,在市场竞争中反而处于劣势,一些只输出资质不进行管理的企业和队伍由于成本低却大行其道。要使安全生产管理工作真正得到保障,就必须“保护先进淘汰落后”,对于长期不落实安全生产责任制的企业和队伍,就让他们退出建筑市场。只有真正建立这种准入和退出的机制,才能使机制健全、管理先进的得到发展,安全生产才能走向正确的方向,安监机构的工作才能得到有力的支持。

(2)需要教育培训机构配合,真正有效地加强对一线作业工人、特种作业人员和安全生产管理人员的安全培训工作,实施“教考分离”,防止安全意识薄弱的人员进入施工现场。

要从根本上改变安全生产的严峻形势、安全事故多发的局面,最重要的措施之一是要提高建筑施工从业人员的安全意识,而做好这项工作的关键就是要抓好安全培训的效果。目前,安全培训机构基本上已经实现市场化,一些培训机构首先考虑的是自身的利润。同时,国家对建筑施工从业人员的安全培训也没有一些强制性和统一的培训要求、培训内容。培训或许就是走个过场,交点钱,拿个证,培训的效果却不明显。这一点不仅施工从业人员不满意,施工企业不满意,建设行政主管部门也不满意。

要改变这种局面,建议对目前的安全培训体系进行改革,实施“教考分离”。可以首先由主持考试的部门(如建设行政主管部门或其委托的安监机构)代收安全培训的费用,培训机构根据规定的培训计划、培训内容进行安全培训,培训后从业人员参加由主管部门组织的上岗资格考试,考试合的准予上岗。主管部门则根据考试合的人数向培训机构拨付培训费用。实施这套制度,可以促使培训机构想方设法提高培训的质量和水平,培训就不能走过场。因为如果培训的人员考试不通过,不仅培训人员不能上岗,培训机构的培训费用也收不到。而若采用这种制度,主管部门或者安监机构由于要组织考试,工作量会相应增大,但由于安全工作的重要性,管理好安全培训工作还是非常必要的。作为主管部门,可以通过对本地区的安全培训内容进行有针对性的引导,从整体上提高本地区建筑施工从业人员的安全管理水平和安全意识。

4.安监机构对本地区的监督管理要有清晰的思路、整体的规划和科学的决策,引导和规范本地区的安全管理工作正确发展。

安全监督的日常工作比较繁重,每个工作日甚至节假日都要不停地检查施工现场。由于安监机构直接肩负着生产第一线的监督管理责任,其工作要求和工作成效对于一个地区的安全生产水平至关重要。由于经济水平、企业状况和发展程度的不同,每个地区的安全生产工作都有自己的特点。因此,安监机构所作的工作不能是简单检查的重复,而应该对一个地区安全生产工作的发展有清晰的思路;针对存在的问题,如何根据轻重缓急处理好安全生产管理工作远期和近期的关系,要有一个整体的规划;对于如何处理好安全与生产发展、安全与经济效益的关系,要有科学的决策。同时,应该通过归纳总结本地区安全生产信息,分析存在的问题,吸取其他地区的经验,结合国家有关的政策,运用科学的决策方法,制定出相关的监督管理规划,正确引导和规范安全生产工作的发展;通过“标本兼治”的监督管理,提高整个地区的安全生产水平,最大限度地防范安全重大事故的发生。

5.安监机构应加强与执法对象的相互沟通和理解,树立“管理就是服务”的理念。

目前,由于部分企业和个人的安全生产意识相对比较薄弱,在安全生产与经济效益或安全生产与计划工期出现矛盾时经常首先选择的是经济效益与工期。对于安监机构的监督检查,他们经常采用一种回避、应付、对立的情绪,一经检查发现问题,总是采用各种借口或者运用各种关系想办法涉险过关。

因此,作为安监机构,在严格执法的同时更要考虑执法的形式和方法,关键是要达到预期的效果。如何提高执法水平,首先要端正安监员的思想,不要让安监员的监督执法行为与企业对立起来。通过沟通和解释,使执法对象理解监督检查的目的最终是保障企业的安全生产,是为企业服务的。监督执法也是服务的一种,在执法的过程中,应该与企业建立一种互信、互动的关系。例如,可以通过安全监督交底,在工程开工前就将有关的要求和程度向企业进行解释和宣传,避免企业由于不熟悉情况而导致不必要的损失和返工,也就是尽量更多地采用事前预防而不是事后处方式。另外,在发现企业的问题时,应主动与企业沟通,帮企业一起分析问题的成因和防止的方法,多采用一种“换位思考”的态度去协助企业想办法解决问题。通过类似的主动服务,引导企业自主地提高安全生产管理的水平,从而更有效地促进整个地区安全生产管理的工作的发展。

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